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Atto a cui si riferisce:
S.1/00528 [Recepimento della direttiva per rafforzare le misure di contrasto ai ritardi di pagamento delle pubbliche amministrazioni]



Atto Senato

Mozione 1-00528 presentata da PATRIZIA BUGNANO
giovedì 19 gennaio 2012, seduta n.660

BUGNANO, BELISARIO, GIAMBRONE, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, LI GOTTI, MASCITELLI, PARDI, PEDICA - Il Senato,

premesso che:

la problematica dei ritardati pagamenti della pubblica amministrazione sta purtroppo mettendo a rischio la sopravvivenza di molte imprese, soprattutto quelle piccole e medie, che, a fronte di prestazioni regolarmente eseguite, non ricevono i pagamenti dovuti da parte della pubblica amministrazione;

nella fase economica attuale l'allungamento dei tempi di pagamento rischia di mettere definitivamente in ginocchio le aziende italiane, soprattutto le piccole e medie imprese (PMI), già in sofferenza per la stretta del credito e costrette ad accollarsi ulteriori oneri finanziari ed amministrativi per il recupero dei crediti vantati;

già nella Relazione annuale del Presidente dell'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici (AVCP) per l'anno 2009 erano state evidenziate le dimensioni del problema: "La questione (...) si pone in tutta la sua gravità soprattutto per le imprese che stipulano contratti con la Pubblica Amministrazione, le quali, in misura ancor più forte rispetto alle aziende che operano con committenze private, sono da sempre soggette al gravame di un onere aggiuntivo rappresentato dall'ulteriore costo che le stesse devono sostenere per far fronte al gap, spesso di proporzioni assai considerevoli, che si viene a determinare tra il momento della liquidazione dei costi gestionali e quello dell'incasso del corrispettivo pattuito; onere di cui ovviamente non si può non tener conto nella determinazione del prezzo offerto in sede di gara pubblica. (...) La conseguenza è che questo tipo di mercato finisce con il privilegiare le grandi imprese e colpisce, in maniera irreversibile, le piccole e medie imprese che rischiano, pertanto, di uscire definitivamente dal sistema. Il tutto, come è facile intuire, determina conseguenze di rilevante entità sulla concorrenza, falsando, in misura considerevole, il regolare andamento del mercato";

un ingiustificato trattamento differenziato da parte della pubblica amministrazione riguardo ai tempi complessivi di pagamento può creare un effetto distorsivo della concorrenza in funzione dei vantaggi o degli svantaggi che tale comportamento arreca ai fornitori;

i ritardi di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni possono inoltre distorcere l'allocazione delle risorse tra i diversi settori economici, per le penalizzazioni che si creano in quei settori produttivi, come ad esempio quello sanitario, i quali sono più diffusamente caratterizzati di altri da rapporti con l'acquirente pubblico. Come ripetutamente sottolineato dalla Commissione europea, i ritardi di pagamento e le differenze nelle prassi amministrative che si riscontrano a questo riguardo negli Stati membri sono anche di ostacolo agli scambi transfrontalieri e alla realizzazione del mercato interno. Più in generale, quando i tempi dei pagamenti sono incerti, l'impresa fornitrice si trova, indirettamente, a finanziare l'amministrazione pubblica. Quest'onere aggiuntivo e ingiustificato può risultare, come rilevato dall'AVCP, particolarmente gravoso per le PMI, per le quali il fenomeno dei ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali costituisce una tra le principali cause di fallimento e di perdita di posti di lavoro;

inoltre, il rischio di mancato rispetto dei tempi di pagamento da parte delle amministrazioni può determinare ex ante un effetto dissuasivo alla partecipazione di alcune categorie di imprese alle gare d'appalto. Occorre considerare altresì che le aspettative sui ritardi di pagamento possono determinare un aumento dei prezzi delle prestazioni offerte dalle imprese alle amministrazioni. Così, l'inaffidabilità di alcune pubbliche amministrazioni può comportare maggiori esborsi anche per le amministrazioni che rispettano i tempi di pagamento;

nel momento in cui l'amministrazione appaltante deroga ex post alle condizioni di pagamento originariamente poste o ne ritarda l'esecuzione, viene sostanzialmente meno lo schema concorrenziale sulla base del quale è stata condotta la gara; in pratica, il mancato rispetto delle condizioni di pagamento riduce il valore reale del corrispettivo pattuito. Ne possono derivare varie conseguenze negative sia per la concorrenza sia per l'efficienza complessiva della domanda pubblica incorporata negli appalti. Una diffusa situazione di mancato rispetto delle condizioni di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni contribuisce a scoraggiare la partecipazione delle imprese estere al mercato degli appalti pubblici;

i dati numerici divulgati dall'AVCP nella citata relazione per l'anno 2009 hanno restituito un'immagine molto preoccupante: i tempi di pagamento oscillano in un arco compreso tra un minimo di 92 giorni ed un massimo di 664 giorni. L'entità dei ritardi mediamente accumulati è circa doppia rispetto a quanto si registra nel resto dell'Unione europea: mediamente 128 giorni contro i 65 che si computano a livello europeo. Il ritardo è per lo più imputato ai tempi di emissione dei certificati di regolare esecuzione (46,3 per cento) e dei mandati di pagamento (29,6 per cento) da parte delle stazioni appaltanti e, ancor più in generale, a lentezze che derivano da vischiosità burocratiche interne alla pubblica amministrazione (32,5 per cento);

secondo una indagine dell'ufficio studi della Confartigianato realizzata nel 2011, in Calabria nel 2010 il ritardo nei pagamenti della pubblica amministrazione ha toccato i 793 giorni, con un aumento di ben 267 giorni rispetto al 2007, per il Molise il dato si assesta sui 755 giorni, per la Campania a 661, per il Lazio a 398, per la Puglia a 349. L'indagine rivela che se la pubblica amministrazione paga mediamente in 113 giorni, il solo comparto Sanità impiega più del doppio: 269 giorni. Considerando il solo Mezzogiorno, si arriva, a causa di situazioni come quella calabrese, ad una media di 425 giorni, ossia più del doppio dei ritardi riscontrabili nella sanità delle Regioni del Centro-Nord (193 giorni);

uno studio elaborato sulle singole aziende sanitarie e strutture ospedaliere del Paese effettuato dal Centro Studi di assobiomedica, l'associazione di Confindustria dei produttori del settore biomedico e diagnostico, ha evidenziato che nel 2010 i tempi medi di pagamento delle strutture sanitarie pubbliche italiane si sono confermati essere tra i più alti dell'intera Unione europea. Basti pensare che l'Azienda sanitaria locale (ASL) di Napoli 1, l'Azienda ospedaliera San Sebastiano di Caserta e l'Azienda provinciale di Crotone contano, per i tempi di pagamento ai fornitori di prodotti e servizi sanitari, rispettivamente 1.876, 1.414 e 1.335 giorni di ritardo accumulati. Ma è altrettanto grave il ritardo dell'ASL Roma E (822 giorni), dell'ASL 6 di Cirié di Torino (510 giorni), dell'ASL di Forlì (509 giorni), e dell'ASL 12 veneziana (477 giorni);

appare dunque evidente che il fenomeno del ritardo dei pagamenti ha ormai raggiunto e superato i livelli di guardia. L'Unione europea è intervenuta recentemente sul problema approvando la direttiva 2011/7/UE, del Regolamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, allo scopo di dettare indirizzi ai Paesi membri per rafforzare le misure di contrasto ai ritardi di pagamento nei diversi Stati membri. Il terzo considerando della direttiva evidenzia con chiarezza che: «nelle transazioni commerciali (...) tra operatori economici e amministrazioni pubbliche molti pagamenti sono effettuati più tardi rispetto a quanto concordato nel contratto o stabilito nelle condizioni generali che regolano gli scambi. Sebbene le merci siano fornite e i servizi prestati, molte delle relative fatture sono pagate ben oltre il termine stabilito. Tali ritardi di pagamento influiscono negativamente sulla liquidità e complicano la gestione finanziaria delle imprese. Essi compromettono anche la loro competitività e redditività quando il creditore deve ricorrere ad un finanziamento esterno a causa di ritardi nei pagamenti. Il rischio di tali effetti negativi aumenta considerevolmente nei periodi di recessione economica, quando l'accesso al finanziamento diventa più difficile»;

in particolare, l'articolo 4 della direttiva citata dispone che gli Stati membri sono tenuti ad assicurare che, nelle transazioni commerciali in cui il debitore è la pubblica amministrazione, il creditore che non abbia ricevuto l'importo dovuto entro il termine massimo di sessanta giorni abbia diritto agli interessi legali di mora. Ad ulteriore rafforzamento della tutela del creditore, la nuova direttiva reca all'articolo 2 l'aumento di un punto percentuale del saggio degli interessi moratori da riconoscere in suo favore in caso di ritardato pagamento;

la legge 11 novembre 2011, n. 180, recante "Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese", all'articolo 10, ha delegato il Governo ad adottare, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della medesima legge, un decreto legislativo che, modificando il decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, disponga l'integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011;

stando a quanto dichiarato dal Ministro dello sviluppo economico e delle infrastrutture e dei trasporti, lo scaduto dei pagamenti privati e pubblici è pari a 60-80 miliardi di debito forzoso che gravano sulle imprese e stanno diventando un peso insopportabile. In particolare, la presunta esposizione debitoria della pubblica amministrazione, calcolata sulla base della stima effettuata dalle associazioni interpellate dall'AVCP ai fini della stesura della Relazione per l'anno 2009 precedentemente citata, ammonterebbe a circa 37 miliardi di euro: una somma pari al 2,4 per cento del Prodotto interno lordo nazionale del tempo;

un Governo che intende perseguire la politica della concorrenza come elemento strutturale e non congiunturale della sua azione non può non riconoscere che le patologie della fase del pagamento possono avere un impatto rilevante sulla dinamica concorrenziale e che occorre, quindi, intervenire tempestivamente;

considerato che:

non risolutivi, in ordine alle criticità generate dai ritardati pagamenti, si sono rivelati meccanismi pur innovativi quali la compensazione dei crediti vantati verso la pubblica amministrazione con somme dovute all'erario a seguito di iscrizione a ruolo, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, l'acquisizione della certificazione del credito di cui al decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, come modificato dalla legge 12 novembre 2011, n. 183, nonché gli ordinari istituti civilistici della cessione del credito di cui agli articoli 1260 del codice civile, anche a causa del mancato coordinamento di discipline speciali di settore che pongono limitazioni differenziate al ricorso alla cessione e comunque generano oneri non irrilevanti, sotto il profilo fiscale e degli oneri bancari;

recentemente, al fine di formulare proposte innovative rivolte a dare soluzione al problema dei ritardati pagamenti, è stato previsto di attivare un apposito "tavolo tecnico", istituito con il decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 149, recante "Meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, a norma degli articoli 2, 17 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42";

in particolare, si prevede che, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto il Ministero dell'economia e delle finanze, un rappresentante delle Regioni, un rappresentante delle autonomie locali e l'Associazione bancaria italiana (ABI), debbano istituire un tavolo tecnico per il perseguimento dei seguenti obiettivi: formulare soluzioni finalizzate a sopperire alla mancanza di liquidità delle imprese determinata dai ritardi dei pagamenti degli enti territoriali; valutare forme di compensazione all'interno del patto di stabilità a livello regionale previsto dalla normativa vigente, anche in considerazione delle diverse fasce dimensionali degli enti territoriali; valutare la definizione di nuove modalità ed agevolazioni per la cessione pro soluto dei crediti certi, liquidi ed esigibili maturati dalle imprese nei confronti delle pubbliche amministrazioni; stabilire criteri per la certificazione dei crediti delle pubbliche amministrazioni;

è espressamente previsto, infine, che i prefissati obiettivi del tavolo tecnico possano essere realizzati anche attraverso un'apposita convenzione stipulata tra i soggetti coinvolti ed aperta all'adesione delle banche e degli intermediari finanziari;

tuttavia, tali ultime iniziative - allo stato ancora solo programmatiche -, indirizzate a mettere in circolazione maggiore liquidità per far fronte ai pagamenti alle imprese creditrici della pubblica amministrazione e ad agevolare la cessione pro soluto dei loro crediti, non risultano idonee a garantire una necessaria e tempestiva soluzione al problema dei ritardati pagamenti della pubblica amministrazione;

per far fronte a questa situazione, altri Governi europei, a fronte della gravità della tematica, hanno assunto iniziative concrete volte a risolvere le preoccupazioni degli operatori del settore. In particolare, la Spagna, con legge n. 15 del 2010, ha sostanzialmente anticipato l'entrata in vigore della direttiva europea 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, stabilendo nuovi termini per il perfezionamento dei pagamenti nelle transazioni commerciali. I termini sono di 60 giorni per il pagamento tra imprese e di 30 giorni per il pagamento effettuato da parte delle pubbliche amministrazioni. Il mancato perfezionamento del pagamento determina l'automatica costituzione in mora del debitore,

impegna il Governo:

a procedere senza indugi ad esercitare la delega contenuta all'articolo 10 della legge 11 novembre 2011, n. 180, recante "Norme per la tutela della libertà d'impresa. Statuto delle imprese", al fine di provvedere al recepimento e all'attuazione, entro brevissimi termini, della direttiva 2011/7/UE del 16 febbraio 2011 e, conseguentemente, a dare applicazione agli indirizzi in essa contenuti in termini di effettività della tutela giurisdizionale del creditore, senza la quale i richiami alla tempestività dei pagamenti rischiano di rimanere affermazioni volatili;

a garantire nel recepimento e nell'attuazione della direttiva procedure di recupero rapide ed efficaci per il creditore;

a prevedere una normativa sugli interessi di mora relativa ai ritardi dei pagamenti maggiormente adeguata alle esigenze delle imprese fornitrici ed al contempo a porre in essere adeguati strumenti al fine di assicurare l'effettiva applicazione della normativa vigente;

a prevedere idonee forme di intervento della Cassa depositi e prestiti o di banche, al fine di consentire alle imprese creditrici di realizzare una cessione pro soluto dei crediti certificati vantati nei confronti della pubblica amministrazione a fronte del pagamento dei medesimi da parte dei soggetti citati, a condizioni del tutto agevolate, con riferimento agli oneri per il cedente e per la parte pubblica debitrice, per evitare ulteriore danno economico nei confronti delle imprese fornitrici.

(1-00528)