• C. 4556 Proposta di legge presentata il 28 luglio 2011

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Atto a cui si riferisce:
C.4556 Misure per la riorganizzazione e l'efficienza della rete di distribuzione, la promozione della concorrenza, la tutela del consumatore e il contenimento dei prezzi dei carburanti per uso di autotrazione



XVI LEGISLATURA
CAMERA DEI DEPUTATI

   N. 4556


 

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PROPOSTA DI LEGGE
d'iniziativa del deputato ABRIGNANI
Misure per la riorganizzazione e l'efficienza della rete di distribuzione, la promozione della concorrenza, la tutela del consumatore e il contenimento dei prezzi dei carburanti per uso di autotrazione
Presentata il 28 luglio 2011


      

Onorevoli Colleghi! — L'obiettivo della presente proposta di legge è quello di porre le condizioni per ridurre il cosiddetto «stacco europeo» dei prezzi nazionali dei carburanti per uso di autotrazione dalla media europea dei prezzi al consumo attraverso la rimozione dei principali ostacoli normativi che tuttora imbrigliano, a danno dei consumatori e in assenza di apprezzabili ragioni di tutela di interessi di pari o superiore livello, il libero dispiegarsi della concorrenza commerciale nel settore della distribuzione dei carburanti.
      È indubbio che la garanzia di un assetto maggiormente concorrenziale del mercato nazionale dei carburanti e la finalità di assicurare il contenimento dei prezzi al consumo non possono essere, rispettivamente, attuata e perseguita attraverso l'istituzione di ulteriori apparati pubblici, di coazione autoritativa degli operatori economici e commerciali né attraverso la previsione di ulteriori disposizioni normative che impongano limiti, adempimenti e prescrizioni per gli imprenditori o riserve e privilegi nella gestione degli impianti, né, infine, attraverso l'antieconomica, irrazionale e arbitraria rottura della filiera produttiva.
      Gli apparati burocratici, come storia ed esperienza insegnano, moltiplicano vincoli e adempimenti e producono lievitazione dei costi produttivi, funzionali, in primo luogo, alla loro sopravvivenza.
      La più semplice ed elementare analisi dei meccanismi di funzionamento del mercato, in qualsiasi settore produttivo, dimostra che la concorrenza è strumento di garanzia del migliore e più contenuto prezzo finale dei prodotti e dei servizi.
      La concorrenza non tollera però concentrazioni o invasive regolazioni pubbliche;
 

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essa è distorta da normative di coazione delle relazioni commerciali.
      Le disposizioni fondative del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (articoli 3 e 101) sanciscono i princìpi di economia di mercato e di libera concorrenza.
      Gli Stati membri dell'Unione europea devono di conseguenza ispirare la loro politica economica e sociale a questi princìpi, con l'obbligo di promuovere la libera concorrenza al loro interno, evitando gli interventi, di natura legislativa e amministrativa, che possano pregiudicare e limitare la libertà di produzione e di scambio dei beni.
      La Costituzione (articolo 41) sancisce il principio di libertà dell'iniziativa economica privata, che può essere limitata soltanto per ragioni di utilità sociale, intesa come garanzia dei fondamentali diritti civili e sociali.
      A questi princìpi si ispira la presente proposta di legge, che si propone di conseguire gli obiettivi di rimuovere, nel settore del mercato dei prodotti petroliferi, gli ostacoli alla libera concorrenza; di realizzare la trasparenza nel processo di formazione dei prezzi di questi prodotti; di garantire efficienza al sistema produttivo e commerciale, eliminando vincoli e oneri soffocatori del libero dispiegarsi dell'intrapresa economica.
      La proposta di legge, pertanto, si muove secondo le linee di riforma ripetutamente rappresentate al Parlamento dall'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Com’è noto tale Autorità ha segnalato che in Italia il grado molto elevato di inefficienza del settore della distribuzione dei carburanti, nel confronto con altri Stati membri dell'Unione europea, condiziona negativamente la definizione dei livelli di servizio e dei prezzi del carburante a svantaggio dei consumatori.
      L'Autorità ha individuato nella regolamentazione storica all'accesso ingiustificatamente restrittiva, con i relativi vincoli all'apertura di impianti multi-prodotto di maggiori dimensioni, la causa di questa inefficienza e dei conseguenti effetti negativi sui consumatori.
      Più volte l'Autorità ha sottolineato la necessità dell'eliminazione dei vincoli residui in termini di limiti di orari e di varietà merceologica dei servizi collaterali offerti; ha ribadito che i vincoli all'offerta merceologica e le limitazioni alle forme di conduzione degli impianti di distribuzione si traducono in una limitazione dell'offerta a disposizione dei consumatori, ostacolando in tal modo il processo di ristrutturazione della rete; ha infine confermato che l'introduzione di una maggiore concorrenza fra le diverse fasi della filiera non deve essere ostacolata dall'introduzione di forme di diffusa regolazione strutturale e dei prezzi, che non trova motivazioni economiche a livello teorico nella configurazione e nel funzionamento dei mercati in questione.
      Da ultimo, fra le tante raccomandazioni dell'Autorità, si considerino la relazione trasmessa ai Presidenti dei due rami del Parlamento, al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro dello sviluppo economico in data 9 febbraio 2010, contenente «Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza», e la nota del 23 marzo 2011 al presidente della regione Lombardia, sulla normativa regionale in materia di distribuzione dei carburanti.
      La presente proposta di legge attua i princìpi indicati dall'Autorità coerentemente alla normativa europea e costituzionale.
      Infatti, l'attuale assetto contrattuale, che si intende modificare con la presente proposta di legge, costituisce il retaggio di superati sistemi di intervento pubblico sul settore, le cui circostanze giustificative sono, da tempo, del tutto cessate. Tale assetto vincolante ha avuto come diretta conseguenza di impedire alle imprese operanti nel settore la scelta di assetti contrattuali più flessibili e appropriati, con inevitabili ripercussioni sul livello dei prezzi al consumo che attualmente devono necessariamente incorporare i rischi insiti nella limitazione dell'autonomia contrattuale. Pertanto la proposta di legge intende garantire al consumatore la più ampia libertà di scelta sia in materia di orari
 

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commerciali che di tipologia di servizio offerta dagli impianti di distribuzione dei carburanti, eliminando le barriere residue all'ingresso di nuovi operatori e proseguendo sulla strada segnata dall'articolo 17 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, assicurandone un'uniforme applicazione a livello nazionale.
      Con l'articolo 1 si chiarisce che l'intervento normativo si muove nell'ambito della potestà legislativa riservata in via esclusiva allo Stato dall'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione in materia di tutela della concorrenza.
      Con l'articolo 2 si abrogano le norme che, pur con le novità apportate dall'articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, tuttora disciplinano, in maniera rigida e vincolante, i rapporti contrattuali tra i proprietari e i gestori degli impianti di distribuzione carburanti. Tali vincoli impediscono alle parti di perseguire l'esatta allocazione e distribuzione delle risorse e dei rischi, in aperto contrasto con l'articolo 32 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea sul diritto di stabilimento, con l'articolo 16 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e con l'articolo 41 della Costituzione sulla libertà d'impresa.
      Ed invero, l'articolo 16, commi ottavo e nono, primo periodo, del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034, ancora applicato agli impianti di distribuzione della rete autostradale, individua, quale unico contratto per la cessione dell'impianto non gestito direttamente, un contratto novennale di cessione gratuita dell'uso delle attrezzature per la distribuzione di carburanti predeterminandone anche il contenuto, quindi con un ulteriore e aggravato sacrificio della libertà contrattuale e d'impresa. L'articolo 1, commi 6, 6-bis, 7, 8 e 10, del decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, se, da un lato, ha ridotto al sessennio la durata minima del rapporto contrattuale, limitatamente agli impianti della rete ordinaria, dall'altro ha aggravato i requisiti legali previsti dalla precedente normativa, introducendo l'obbligo per le imprese di stipulare un contratto di fornitura e di somministrazione. Ciò ha impedito, irragionevolmente, di sostanziare il rapporto di gestione dell'impianto con altri e più appropriati assetti, a beneficio di entrambe le parti, ad esempio con un contratto di commissione di vendita come avviene largamente nel resto d'Europa. Inoltre il suddetto articolo ha previsto anacronistici obblighi di contrattazione collettiva e di conciliazione per la disciplina dei rapporti contrattuali tra liberi imprenditori, sotto l'eufemistica denominazione di accordi interprofessionali, addirittura con valore erga omnes e con la previsione esplicita dell'intervento governativo in caso di vertenze collettive. Infine, l'articolo 19, commi 1, lettera g), e 3, della legge 5 marzo 2001, n. 57, ha introdotto ulteriori obblighi di contrattazione collettiva a livello aziendale che hanno definitivamente eliminato ogni spazio residuo di libertà contrattuale a livello individuale, inaccettabile nell'ambito di rapporti che si svolgono imprenditori seppure di diversa forza economica. Neanche le positive novità apportate dal citato articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto-legge n. 98 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011, sono riuscite a superare tale regime vincolistico e dirigistico di contrattazione. Esso, infatti, limita l'introduzione di assetti contrattuali più flessibili alle sole tipologie contrattuali relative all'approvvigionamento degli impianti di distribuzione dei carburanti. Inoltre, subordina l'adozione delle suddette tipologie alla stipula di contratti aziendali secondo le forme di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 57 del 2001, previo deposito di questi ultimi presso il Ministero dello sviluppo economico. Viste le ragioni giustificatrici che si propongono con la presente proposta di legge ai fini dell'abrogazione delle predette norme, è anche opportuno prevedere la cessazione dei rapporti contrattuali di gestione in corso, fatto salvo il riconoscimento alle parti di
 

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un congruo termine circa l'individuazione più conveniente dei loro futuri assetti gestionali e contrattuali.
      Con l'articolo 3 si pone fine alla principale limitazione di tipo economico e commerciale relativa agli orari dell'attività. La sostituzione dell'articolo 7 del decreto legislativo n. 32 del 1998 introduce definitivamente il divieto di qualsiasi limitazione oraria massima, salvaguardando l'esigenza di un orario minimo di esercizio, a tutela dell'utenza. La conseguente estensione oraria permetterà di cogliere tutte le opportunità commerciali e di conseguenza pro-concorrenziali in essa insite, allineandosi alle migliori pratiche del resto d'Europa, con particolare riferimento alla commercializzazione complementare, alimentare e no, e a quella dei carburanti, con riflessi inevitabilmente positivi sul prezzo al pubblico di questi ultimi. Inoltre, la piena libertà nell'utilizzo delle apparecchiature di erogazione completamente «selfizzate» favorirà un'offerta dei carburanti ragionevolmente diversificata nel servizio, sia economicamente che qualitativamente, consentendo al consumatore la massima scelta in ogni momento.
      Con l'articolo 4 si intende perseguire una forte «selfizzazione» della rete, fino all'apertura di impianti completamente automatizzati come avviene di norma nei principali Paesi europei, per consentirne uno sviluppo idoneo a ridurre il cosiddetto «stacco» dei prezzi nazionali al consumo dalla media europea. Infatti, tali impianti, anch'essi continuativamente aperti al pubblico ventiquattro ore su ventiquattro senza presenza alcuna di personale addetto, potranno offrire carburanti a prezzi anche sensibilmente inferiori a quelli praticati presso gli impianti con personale addetto, considerati i recuperi di efficienza e di economicità, senza alcuna diminuzione in termini di sicurezza, che tale modalità di servizio già da tempo comporta.
      Con l'articolo 5, infine, si introduce, come da più parti auspicato, a beneficio dell'immediata leggibilità dei prezzi, l'obbligo di indicare questi ultimi con una sola cifra dopo la virgola.
 

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PROPOSTA DI LEGGE
Art. 1.
(Tutela della concorrenza).

      1. Le disposizioni della presente legge costituiscono princìpi generali in materia di tutela della concorrenza ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione; nel rispetto delle loro competenze, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, nell'adozione di leggi o provvedimenti in materia, assicurano la tutela di tali princìpi.

Art. 2.
(Rapporti contrattuali tra titolari di autorizzazioni o di concessioni e gestori di impianti di distribuzione dei carburanti).

      1. Al fine di incrementare la concorrenzialità e l'efficienza del mercato attraverso una diversificazione nelle relazioni contrattuali tra i titolari di autorizzazioni o di concessioni e i gestori degli impianti di distribuzione dei carburanti:

          a) all'articolo 16 del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034, e successive modificazioni, l'ottavo comma è abrogato e il primo periodo del nono comma è soppresso;

          b) i commi 6, 6-bis, 7, 8 e 10, del decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32 dell'articolo 1 sono abrogati;

          c) i commi 1, lettera g), e 3 dell'articolo 19 della legge 5 marzo 2001, n. 57, sono abrogati;

          d) i commi 12, 13 e 14 dell'articolo 28, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98,

 

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convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sono abrogati.

      2. L'efficacia dei contratti di gestione, stipulati ai sensi dell'articolo 16, ottavo comma, del decreto-legge 26 ottobre 1970, n. 745, convertito, con modificazioni, dalla legge 18 dicembre 1970, n. 1034, e dell'articolo 1, commi 6 e 6-bis, del decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, ovvero ai sensi dell'articolo 28, commi 12, 13 e 14, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nei testi vigenti prima della data di entrata in vigore della presente legge, cessa allo scadere di un anno dalla medesima data di entrata in vigore.

Art. 3.
(Orario di servizio).

      1. Al fine di incrementare la concorrenzialità e l'efficienza del mercato, l'articolo 7 del decreto legislativo 11 febbraio 1998, n. 32, e successive modificazioni, è sostituito dal seguente:
      «Art. 7. — (Orario di servizio). — 1. È vietata l'imposizione di un orario massimo settimanale o giornaliero di apertura degli impianti stradali di distribuzione dei carburanti. L'orario minimo di erogazione è di almeno cinquantadue ore a livello settimanale.
      2. Ove presenti presso gli impianti stradali di distribuzione dei carburanti, non possono essere posti vincoli, limitazioni o restrizioni all'utilizzo continuativo e ininterrotto, anche durante l'orario di apertura, delle apparecchiature per la modalità di rifornimento senza servizio con pagamento anticipato».

Art. 4.
(Apertura di nuovi impianti e automazione).

      1. Al fine di incrementare la concorrenzialità, l'efficienza del mercato, la qualità

 

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dei servizi e il corretto e uniforme funzionamento nel settore degli impianti di distribuzione dei carburanti, nonché di garantire che il consumatore possa scegliere liberamente tra le varie modalità di erogazione dei carburanti, non possono essere posti specifici vincoli per l'apertura di nuovi impianti, ovvero per la trasformazione di impianti già esistenti, con modalità di distribuzione dei carburanti esclusivamente automatizzata.
Art. 5.
(Prezzi al pubblico).

      1. Al fine di assicurare una trasparente informazione agli utenti del servizio di distribuzione dei carburanti per uso di autotrazione, i gestori degli impianti di rifornimento dei carburanti sono obbligati a indicare e a vendere i carburanti per uso autotrazione con un prezzo unitario espresso in centesimi di euro, con l'aggiunta di un solo numero decimale.
      2. Allo scopo di consentire il necessario adeguamento tecnico delle relative attrezzature di erogazione, le disposizioni del comma 1 si applicano a decorrere dal centoventesimo giorno successivo alla data di entrata in vigore della presente legge.