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Atto a cui si riferisce:
C.4/11704 [Prorogare il termine per la decorrenza del sistema sanzionatorio per il mancato invio on line da parte dei medici dei certificati di malattia all'Inps]



Atto Camera

Risposta scritta pubblicata martedì 14 giugno 2011
nell'allegato B della seduta n. 485
All'Interrogazione 4-11704 presentata da
ANNA MARGHERITA MIOTTO
Risposta. - In riferimento all'interrogazione in esame, con la quale l'interrogante chiede al Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione alcuni chiarimenti in merito al sistema di trasmissione telematica dei certificati medici, si rappresenta quanto segue.
Con decreto del Ministro della salute del 26 febbraio 2010 - recante «Definizione delle modalità tecniche per la predisposizione e l'invio telematico dei dati delle certificazioni di malattia al Sistema di accoglienza centrale» -, emanato di concerto con il Ministro del lavoro e delle politiche sociali e il Ministro dell'economia e delle finanze, si è concluso un lungo percorso normativo mediante il quale il legislatore, ispirandosi ai princìpi di sviluppo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nell'azione amministrativa (confronta Codice dell'amministrazione digitale di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82) ha disposto il collegamento in rete dei medici curanti nonché la trasmissione telematica delle certificazioni di malattia all'Inps, per i lavoratori del settore privato.
Com'è noto, già con il comma 149 dell'articolo 1 della legge n. 311 del 2004 (finanziaria per il 2005) è stata prevista la trasmissione telematica del certificato di malattia, da parte del medico curante, all'Inps.
Successivamente, con la legge finanziaria per il 2007 (articolo 1, comma 810, della legge n. 296 del 2006) si è aggiunto il comma 5-bis, all'articolo 50 del decreto-legge n. 269 del 2003 convertito, con modificazioni nella legge n. 326 del 2003, che ha reso disponibile, a partire dal 1° luglio 2007, il collegamento in rete dei medici del Sistema sanitario nazionale, secondo le regole tecniche del Sistema pubblico di connettività (articoli 72 e successivi, del Codice dell'amministrazione digitale) al fine di portare avanti, tra l'altro, il processo di «telematizzazione» dei certificati.
In particolare, con l'articolo 8 del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 marzo 2008, sono stati definiti i princìpi generali per la trasmissione telematica dei dati delle certificazioni di malattia al sistema tecnologico fornito dal Ministero dell'economia e delle finanze e denominato Sac (sistema di accoglienza centrale) nonché le caratteristiche tecniche di acquisizione e trasmissione dei dati.
Parallelamente all'evoluzione legislativa sopra delineata, relativa ai certificati medici del settore privato, sono state emanate, con l'articolo 55-septies del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, introdotto dall'articolo 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 (cosiddetta «legge Brunetta»), disposizioni per la trasmissione telematica all'Inps dei certificati di malattia dei lavoratori del settore pubblico.
In dettaglio, il suddetto articolo 55-septies, al comma 2, prevede che «In tutti i casi di assenza per malattia la certificazione medica è inviata per via telematica, direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia, all'Istituto nazionale della previdenza sociale, secondo le modalità stabilite per la trasmissione telematica dei certificati medici nel settore privato dalla normativa vigente, (...) e dal predetto Istituto è immediatamente inoltrata, con le medesime modalità, all'amministrazione interessata».
A tal riguardo, il Dipartimento della funzione pubblica e il Dipartimento della digitalizzazione della pubblica amministrazione e dell'innovazione tecnologica, prima con la circolare n. 1 dell'11 marzo 2010 e successivamente con la circolare n. 2 del 28 settembre 2010, hanno fornito istruzioni operative e chiarimenti per l'applicazione della nuova procedura.
In sintesi:

il certificato di malattia è inviato per via telematica direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria pubblica che lo rilascia all'Inps;

l'INPS invia immediatamente il certificato, sempre per via telematica, all'amministrazione di appartenenza del lavoratore;

l'inosservanza degli obblighi di trasmissione telematica da parte dei medici costituisce illecito disciplinare e, in caso di reiterazione, comporta il licenziamento o, per i medici convenzionati, la decadenza dalla convenzione;

per il lavoratore del settore pubblico - che comunque deve segnalare tempestivamente all'amministrazione al fine dei controlli medico fiscali, la propria assenza e l'indirizzo di reperibilità - l'invio telematico soddisfa l'obbligo di recapitare l'attestazione di malattia ovvero di trasmetterla tramite raccomandata A/R alla propria amministrazione entro 2 giorni lavorativi successivi all'inizio della malattia.
Il servizio di trasmissione telematica dei certificati di malattia consente, così, di automatizzare e digitalizzare completamente l'intero processo organizzativo-gestionale che si origina con la produzione dei certificati di malattia e degli attestati di malattia (intendendosi con quest'ultima espressione il certificato che non contiene l'esplicitazione della diagnosi, in osservanza della normativa in materia di protezione dei dati personali) da parte del medico e si conclude con la trasmissione dei certificati all'Inps e degli attestati ai rispettivi datori di lavoro.
La trasmissione telematica dei certificati di malattia viene effettuata sia dai medici dipendenti del Servizio sanitario nazionale (quali i medici ospedalieri ed i medici di distretto), sia dai medici in regime di convenzione con il Servizio sanitario nazionale (quali i medici di medicina generale, i pediatri di libera scelta e gli specialisti ambulatoriali).
Tramite il sistema di accoglienza centrale (Sac), messo a disposizione dal Ministero dell'economia e delle finanze ai sensi di quanto previsto dal summenzionato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 26 marzo 2008 oppure mediante i sistemi di accoglienza regionali (Sar), ove disponibili, i medici del servizio sanitario nazionale effettuano le operazioni di predisposizione ed invio telematico dei certificati di malattia all'Inps, di annullamento e rettifica dei certificati già inviati, nonché la stampa della copia cartacea dei certificati e dei relativi attestati.
I medici effettuano l'invio telematico dei certificati di malattia (ma anche l'annullamento o la rettifica di certificati già inviati), secondo le seguenti modalità:

a) utilizzando il servizio Web reso disponibile dal Sac, tramite il quale è anche possibile stampare una copia cartacea del certificato e dell'attestato di malattia, e/o inviarne una copia in formato pdf alla casella di posta elettronica o di posta elettronica certificata del lavoratore;

b) utilizzando il proprio sistema software, opportunamente integrato a cura del fornitore del software medesimo con le funzionalità necessarie per dialogare via web services con il sistema di accoglienza centrale;

c) utilizzando i Sistemi di accoglienza regionali (SAR) che rendono disponibili i servizi necessari per la predisposizione e l'invio dei certificati;

d) utilizzando il risponditore automatico che, raggiungibile attraverso il numero verde 800 013 577, consente di inviare il certificato di malattia mediante un normale telefono fisso o mobile; risolvendo, in tal modo, eventuali difficoltà temporanee dovute, ad esempio, alla mancanza di un personal computer o di una connessione a Internet.
Inoltre sono previsti dei servizi di assistenza tecnica e normativa forniti dai seguenti contact center:

contact center del sistema tessera sanitaria raggiungibile attraverso il numero verde: 800.030 070;

contact center Inps raggiungibile attraverso il numero 803.164.
Al fine di garantire l'effettivo adempimento della trasmissione per via telematica dei certificati, considerati i notevoli vantaggi che derivano dall'applicazione del sistema in termini di economicità ed efficienza, sono state introdotte, come sopra detto, specifiche disposizioni a carattere sanzionatorio. Per assicurare, altresì, un'attuazione omogenea della normativa, il dipartimento della funzione pubblica e il dipartimento della digitalizzazione della pubblica amministrazione e dell'innovazione tecnologica, con le sopra citate circolari, hanno precisato i tempi e le modalità di applicazione del nuovo sistema, tenuto conto dell'esigenza di una sua introduzione graduale ed uniforme sul territorio nazionale.
In tal senso, con l'entrata in vigore del sopra citato decreto del Ministero della salute del 26 febbraio 2010, è cominciato a decorrere, per il medico cerante, l'obbligo di procedere in via telematica alle operazioni di predisposizione e di invio dei certificati di malattia, secondo le modalità sopra precisate.
In via transitoria, nei tre mesi successivi alla pubblicazione del decreto interministeriale, è stata comunque riconosciuta ancora la possibilità per il medico di procedere al rilascio dei certificati in formato cartaceo.
Al fine di verificare la corretta funzionalità del sistema ed eventualmente operare interventi di messa a punto dello stesso, allo scadere del periodo transitorio, per la durata di un mese, è stato effettuato un collaudo generale del sistema stesso; al tal fine è stata costituita un'apposita commissione i cui componenti sono stati scelti tra le amministrazioni e i soggetti coinvolti dall'applicazione del nuovo sistema. I lavori della commissione si sono svolti nel periodo luglio-settembre 2010. Allo scadere del primo mese successivo al periodo transitorio, la commissione ha riscontrato l'esistenza di «a) ritardi registrati nella procedura di messa a disposizione dei medici delle credenziali di accesso al sistema; b) la non disponibilità del canale telefonico per l'invio da parte del medico dei certificati; c) necessità di messa a punto delle prestazioni del sistema in relazione al progressivo aumento degli utenti». Pertanto, la commissione ha ritenuto di non poter «considerare positivamente l'esito del collaudo» e di dover proseguire nell'esame dell'operatività del sistema generale.
La seconda fase del collaudo si è conclusa il 15 settembre scorso. Durante la seduta, «(...) la commissione, preso atto dei risultati delle verifiche del sistema, relativamente ai servizi resi disponibili ai medici, ai lavoratori e alle amministrazioni, nonché alla messa a disposizione dei medici e datori di lavoro delle credenziali di accesso necessarie per il suo utilizzo, ritiene concluso il collaudo in quanto è verificata la funzionalità delle piattaforme e dei sistemi. Si evidenziano segnalazioni di difficoltà applicativa sotto il profilo organizzativo, sia in ambito ospedaliero che territoriale, per le quali vanno previste soluzioni da porre in atto in tempi brevi nella fase di compiuta ottimizzazione, al fine di realizzare la finalità di un sistema che richiede il complessivo allineamento di tutte le responsabilità. In funzione di ciò, la commissione stabilisce di avviare un monitoraggio continuo con il concerto di tutte le amministrazioni interessate, detta regolarità del servizio, alfine di certificare eventuali situazioni di oggettiva difficoltà di adempiere alla trasmissione di quanto previsto dalla norma».
All'esito di questa seconda fase di collaudo, in considerazione delle criticità organizzative emerse soprattutto per alcuni settori ed aree territoriali, si è site ritenuto opportuno effettuare un monitoraggio del sistema per una durata complessiva di circa quattro mesi.
In questa fase, ovvero sino al 31 gennaio 2011 - in cui tali criticità hanno reso problematica l'emersione e l'accertamento di eventuali responsabilità per la violazione della normativa e, quindi, lo svolgimento dei procedimenti per l'irrogazione delle conseguenti sanzioni - il dipartimento della funzione pubblica, can la sopra citata circolare n. 2 del 2010 ha invitato le amministrazioni competenti ad astenersi dalla contestazione degli addebiti specificamente riferiti all'adempimento.
Per questo motivo, al fine di completare il quadro normativo di riferimento, si è resa necessaria l'emanazione della circolare n. 1 DFP/DDI del 23 febbraio 2011 e, infine, l'emanazione della circolare n. 4 del 18 marzo 2011.
Nel dettaglio.
La terza circolare DFP/DDI (n. 1 del 23 febbraio 2011) conferma il contenuto delle due precedenti scolari e fornisce ulteriori indicazioni operative e precisazioni sulle eventuali sanzioni a carico dei medici inadempienti, valorizzando la competenza organizzativa delle regioni che, anche sentendo le rappresentanze dei medici, potranno adontare gli opportuni provvedimenti per regolamentare aspetti procedurali e di dettaglio in materia di trasmissione per via telematica dei certificati di malattia. In particolare, l'ipotesi di illecito disciplinare sussiste solo se ricorre l'elemento del dolo o della colpa: sono esclusi casi di malfunzionamento del sistema generale, ma anche malfunzionamenti del sistema utilizzato dal medico. Per quanto attiene l'onere della prova a carico del datore di lavoro, la contestazione dell'addebito nei confronti del medico dovrà essere effettuata soltanto se dagli elementi acquisiti in fase istruttoria risulti che non si siano verificate anomalie di funzionamento. Inoltre, l'applicazione delle sanzioni deve avvenire in base ai criteri di gradualità e proporzionalità secondo quanto previsto dagli accordi e contratti collettivi di riferimento.
La circolare n. 4 del 18 marzo 2011, a firma del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione e del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, al fine di agevolare l'attuazione delle nuove disposizioni, fornisce ulteriori indicazioni operative per lavoratori dipendenti e datori di lavoro evidenziando le uniformità tra settore pubblico e privato, informando i lavoratori dipendenti (pubblici e privati) circa oneri e vantaggi della nuova procedura e, infine, indicando gli adempimenti a carico dei datori di lavori per una corretta ricezione delle attestazioni di malattia trasmesse in via telematica dall'Inps.
In particolare, il certificato di malattia deve essere sempre inviato on-line: viene meno la possibilità da parte del datore di lavoro di richiedere al dipendente il certificato cartaceo.
Durante la visita medica, il lavoratore comunica al medico il proprio codice fiscale e l'indirizzo di reperibilità se diverso da quello di residenza e richiede al medico il numero di protocollo del certificato inviato on-line.
Dopo la visita medica, il lavoratore non deve trasmettere tramite raccomandata A/R al proprio datore di lavoro l'attestato di malattia (ferma restando l'obbligo di comunicare tempestivamente la propria assenza e l'indirizzo di reperibilità, ovvero di comunicare il numero di protocollo del certificato ove esplicitamente richiesto dal datare, di lavoro); può, inoltre, consultare i propri certificati di malattia tramite il sito dell'Inps, oppure chiedere all'Istituto che siano inviati automaticamente alla propria casella di posta elettronica certificata.
Durante i tre mesi successivi alla pubblicazione di quest'ultima circolare, il datore di lavoro privato può richiedere al lavoratore l'invio della copia cartacea dell'attestazione di malattia, secondo le modalità attualmente vigenti; a tal riguardo, è stato istituito un tavolo tecnico di monitoraggio per verificare lo stato di attuazione del sistema e l'idoneità per l'entrata a regime, anche al fine di salvaguardare le imprese nel processo d'adeguamento al nuovo sistema, che coinvolge anche profili di natura contrattuale e lavoristica. Terminato il periodo transitorio, il datore di lavoro privato non potrà più richiedere l'invio della copia cartacea dell'attestazione di malattia, ma dovrà prendere visione delle attestazioni di malattia dei propri dipendenti esclusivamente tramite i servizi dell'Inps. Potrà comunque chiedere al lavoratore di comunicare il numero di protocollo del certificato.
Grazie alla digitalizzazione dei certificati di malattia, si stime un risparmio diretto complessivamente pari a 590 milioni di euro derivante, per l'Inps, dall'eliminazione del processo di data entry dei certificati di malattia cartacei; per le imprese, da un monitoraggio più efficace dell'assenteismo; per i lavoratori dipendenti, dall'abolizione, dell'invio con raccomandata A/R del certificato di malattia all'Inps al datore di lavoro.
A regime, l'operazione porterà importanti incrementi di produttività e di efficienza derivanti dall'abbattimento dei costi legati alla gestioni, del «ciclo del certificato», dai miglioramenti organizzativi generati dall'informatizzazione delle procedure riguardanti la gestione del personale e dall'eliminazione di distorsioni ed errori del sistema (ciò in virtù della disponibilità di informazioni e di comunicazioni in tempo reale, di strumenti di verifica e controllo e del nuovo sistema di visite fiscali).
Da ultimo, è d'uopo rappresentare che in data 24 marzo 2011, all'esito di un periodo di monitoraggio (aggiornato al 23 marzo 2011), sono stati resi noti i dati ufficiali forniti dall'Inps, concernenti il volume complessivo dei certificati medici inviati con la nuova procedura che, ad oggi, ha raggiunto le 17.485.695 unità.
A livello territoriale, il flusso dei certificati di malattia digitali risulta così distribuito: 1.858.661 in Lombardia, 993.306 nel Lazio, 649.489 in Veneto, 516.691 in Campania, 558.173 in Sicilia, 552.683 in Emilia Romagna, 208.440 nelle Marche, 401.745 in Piemonte, 141.103 in Abruzzo, 91.803 nella Provincia di Bolzano, 307.346 in Puglia, 238.806 in Calabria, 327.243 in Toscana, 73.916 nella Provincia di Trento, 130.840 in Liguria, 49.500 in Basilicata, 119.215 in Sardegna, 84.857 in Umbria, 20.517 in Valle d'Aosta, 25.435 in Molise e 108.926 in Friuli Venezia Giulia.

Il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione: Renato Brunetta.