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Atto a cui si riferisce:
S.1/00375 [Riforma della disciplina del diritto d'autore ]



BELISARIO, GIAMBRONE, BUGNANO, CAFORIO, CARLINO, DE TONI, DI NARDO, LANNUTTI, LI GOTTI, MASCITELLI, PARDI, PEDICA - Il Senato,

premesso che:

la tutela del diritto di autore, oltre che nelle norme specifiche, è riconosciuta dalla Costituzione italiana (art. 21, libera espressione del pensiero in ogni forma; art. 41, libertà di iniziativa economica). Il diritto d'autore va contemperato con il diritto di accesso alla conoscenza e la tutela delle libertà fondamentali delle persone fisiche, affermati espressamente dalla direttiva 140/2009/CE, con il diritto di accesso a Internet, sancito dal considerando 4 della direttiva 140/2009/CE, secondo cui Internet è essenziale per l'istruzione e l'esercizio pratico della libertà di accesso all'informazione, nonché con la tutela della privacy dei cittadini, assicurata dalle direttive in materia e dalle singole disposizioni nazionali;

con la diffusione della rivoluzione digitale, Stati Uniti ed Unione europea hanno aggiornato la disciplina, adattandola alle nuove tecnologie, ciò anche attraverso accordi internazionali (WIPO, ACTA) e l'armonizzazione del quadro normativo europeo;

in particolare, la disciplina del diritto d'autore in Italia è contenuta nel codice civile (artt. 2575 e seguenti), per quanto concerne gli aspetti generali, e nella legge 22 aprile 1941, n. 633 (e nel relativo regolamento di attuazione), per gli aspetti più specifici. La legge n. 633 del 1941 disciplina la protezione delle opere dell'ingegno di carattere creativo che appartengono alla letteratura, alla musica, alle arti figurative, all'architettura, al teatro ed alla cinematografia, qualunque ne sia il modo o la forma di espressione, ponendo misure a tutela dei diritti morali e dei diritti patrimoniali. Il testo originario della legge n. 633 del 1941 ha subito numerosi interventi di modifica, anche in recepimento di direttive comunitarie;

con delibera n. 668/10/CONS del 17 dicembre 2010, l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (AGCOM) ha avviato una procedura di consultazione pubblica volta all'adozione di misure regolamentari a tutela del diritto d'autore nell'ambito delle reti elettroniche. Il documento varato dall'AGCOM il 17 dicembre 2010 contiene all'allegato B i lineamenti delle disposizioni, i presupposti normativi, il contenuto e le finalità della proposta regolamentare;

nel citato allegato l'Autorità, da un lato, ha inteso precisare il futuro ambito di applicazione del diritto d'autore in rete e, dall'altro, ha delineato i suoi compiti istituzionali di tutela e vigilanza in detta materia. In merito alla protezione del diritto d'autore per i contenuti caricati sul web, il meccanismo che l'AGCOM propone si ispira al sistema statunitense, ove vige un meccanismo denominato "Notice and take down", disciplinato dal Digital millenium copyright act (DMCA). Con l'adozione del DMCA del 1998, gli Stati Uniti sono stati il primo Paese occidentale in assoluto a regolare ed adeguare la disciplina del copyright secondo le mutate esigenze della diffusione e circolazione dei contenuti protetti attraverso Internet. Il DMCA prevede che il soggetto titolare del copyright possa segnalare al gestore del sito la pubblicazione di un contenuto in violazione dei propri diritti chiedendone la rimozione. In quel momento il gestore del sito diviene consapevole dell'esistenza di una violazione del diritto d'autore e, previo contatto con il soggetto che ha caricato il contenuto in questione, se la richiesta è fondata, lo rimuove automaticamente dal sito. Il soggetto che ha caricato il contenuto può a sua volta presentare una contronotifica qualora ritenga di non aver violato alcun diritto sul copyright. In caso di eventuale controversia la questione è rimessa al giudice;

nei cosiddetti "Lineamenti di disposizioni" l'AGCOM descrive in maniera analitica la procedura che l'Autorità intende adottare con il futuro regolamento per la tutela della proprietà intellettuale sulle reti di comunicazione elettronica, prevedendo, sotto il profilo della tutela del diritto d'autore e del copyright, un procedimento articolato nelle seguenti fasi: 1) richiesta di rimozione dei contenuti al gestore del sito o al fornitore del servizio di medium audiovisivo da parte del titolare del diritto o copyright; 2) segnalazione all'Autorità della mancata rimozione dei contenuti decorse 48 ore dall'inoltro della richiesta; 3) verifica da parte dell'Autorità attraverso un breve contraddittorio con le parti; 4) ordine di rimozione qualora risulti l'illegittima pubblicazione di contenuti coperti da copyright;

a ciò si aggiunge la possibilità per l'Autorità, nei casi in cui i siti abbiano il solo fine della diffusione di contenuti illeciti o i cui server siano localizzati al di fuori dei confini nazionali, di inibire il nome di dominio del sito web, ovvero dell'indirizzo IP, oppure di predisporre una "lista nera" di siti illegali;

l'AGCOM fonda la propria competenza istituzionale sulle utilizzazioni delle opere di ingegno attraverso i media di comunicazione elettronica sulla base delle funzioni che originariamente aveva il Garante per la radiodiffusione e l'editoria e che l'Autorità ha ereditato attraverso la legge istitutiva 31 luglio 1997, n. 249 (cosiddetta legge Maccanico). A partire da tale intervento normativo, l'ordinamento ha progressivamente attribuito all'Autorità poteri espliciti in tema di diritto d'autore. In particolare, nei lineamenti di provvedimento, l'AGCOM indica quali fonti principali dei suoi compiti l'art. 182-bis della legge 22 aprile 1941, n. 633, la cosiddetta legge sul diritto d'autore; gli articoli 14-17 del decreto legislativo n. 70 del 2003, che ha recepito nell'ordinamento italiano la direttiva n. 2000/31/CE sul commercio elettronico, nonché, da ultimo, l'art. 6 del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 44 (cosiddetto decreto Romani), di recepimento della direttiva 2007/65/CE;

sulla ricostruzione delle fonti operata dall'AGCOM al fine di legittimare la propria competenza in materia sono rinvenibili diverse criticità. Innanzitutto, nella legge istitutiva dell'AGCOM l'unico riferimento al diritto d'autore è un rinvio ai compiti previsti all'art. 182-bis della legge sul diritto d'autore, ove si individuano nella materia specifica soltanto delle funzioni concorrenti tra AGCOM e SIAE, senza alcuna ripartizione né precisazione di alcun genere. Anche il codice delle comunicazioni elettroniche, di cui al decreto legislativo n. 259 del 2003, non reca traccia né della competenza generale di AGCOM sul diritto d'autore, né del suo potere di imporre misure sanzionatorie volte a tutelare i diritti di proprietà intellettuale sulle reti. A sua volta, il decreto legislativo n. 70 del 2003 sul commercio elettronico non pare adeguato a fondare il presupposto normativo della competenza generale dell'AGCOM su tutti i contenuti protetti da copyright diffusi nelle reti di comunicazione elettronica, in quanto esso non contiene alcun particolare riferimento diretto al diritto d'autore, fatti salvi i poteri generali dell'Autorità di impedire e porre fine alle violazioni commesse dagli operatori con riferimento alle comunicazioni commerciali;

anche i poteri conferiti all'AGCOM dal nuovo art. 32-bis del decreto legislativo n. 177 del 2005, introdotto dal decreto Romani (all'art. 6) non possono configurarsi come idonei a legittimare il potere sanzionatorio delineato nel provvedimento al nostro esame, in quanto si verificherebbe un'estensione di poteri oltre i limiti espressi nella disposizione citata e nella disciplina complessiva in cui si inserisce;

alla luce di quanto detto, la possibilità di irrogare sanzioni pecuniarie in capo all'Autorità garante nell'ambito di tutto il diritto d'autore risulta molto problematico. Nel nostro ordinamento, infatti, in tema di sanzioni, non è possibile procedere con interpretazioni estensive o in via analogica in mancanza di una norma espressa di rango primario. Per le sanzioni, infatti, vale il principio di stretta legalità, in base al quale non si può punire né sanzionare "se non in forza di una legge entrata in vigore prima del fatto commesso";

a ciò occorre aggiungere che i principi costituzionali che garantiscono la libertà di comunicazione e di manifestazione del pensiero impongono una necessaria riflessione sull'opportunità e la legittimità di affidare ad un ente amministrativo, e non all'autorità giudiziaria, una tale prerogativa;

considerato che:

il dibattito sull'evoluzione della disciplina del diritto d'autore per contenuti digitali non coinvolge solo l'Italia, ma ha interessato negli ultimi anni anche altri Paesi dell'Unione europea. In particolare, sembra opportuno citare gli esempi francese e britannico;

la disciplina francese ha assunto grande notorietà, perché per prima ha introdotto nel territorio europeo un sistema sanzionatorio denominato come il metodo deli three strikes, ovvero il potere fornito ad un'autorità ad hoc ("Hadopi") di inviare tre messaggi di avvertimento agli abbonati il cui accesso a Internet è stato utilizzato per scaricare illecitamente contenuti protetti per poi giungere, nel prosieguo della condotta illegittima dell'utilizzatore, alla sanzione della sospensione dell'accesso alla rete. Tale legge ha provocato l'intervento del Consiglio costituzionale, che, con decisione del 10 giugno 2009, ha stabilito che detti poteri sanzionatori costituivano una restrizione del diritto della libertà di espressione che include la libertà di accesso ad Internet, e pertanto non affidabili ad un'autorità amministrativa. Il Consiglio costituzionale ha difatti stabilito che solo l'autorità giudiziaria può limitare il diritto di accesso ad Internet . È interessante la circostanza che il Consiglio costituzionale francese, nella sua decisione, ha citato l'art. 11 della Dichiarazione dei diritti dell'uomo e dei cittadini del 1789, su cui si fonda l'attuale Costituzione francese, secondo il quale "tutti cittadini hanno il diritto di parlare, scrivere e stampare liberamente, salvo a rispondere dell'abuso di tali libertà nei casi previsti dalla legge";

in seguito alla suddetta decisione è stata varata la legge "Hadopi II" che ha: 1) conferito le prerogative di polizia giudiziaria ai membri dell'Autorità, mettendoli in condizione di rilevare le infrazioni e raccogliere le osservazioni degli interessati; 2) ammesso il ricorso ad un procedimento semplificato dinanzi al giudice unico il quale potrà emettere provvedimenti penali; 3) inserito nel codice della proprietà intellettuale una nuova norma che prevede, in caso di violazioni del diritto di autore su Internet, la pena della sospensione del servizio di accesso per un anno con divieto di stipulare altro contratto con un provider per il medesimo periodo; tale sospensione può essere irrogata in base al principio di proporzionalità e tenuto conto delle circostanze dell'illecito; 4) previsto che la stessa sanzione di sospensione, assunta dal giudice, venga portata a conoscenza dell'Autorità che provvede a notificarla al provider per l'effettiva sospensione del servizio;

la normativa britannica in questo settore, diversamente dalla maggior parte degli Stati membri dell'Unione europea e dagli Stati Uniti, non prevede l'eccezione della tutela per la copia privata. Di conseguenza, nelle pratiche di file sharing, sia la messa a disposizione del pubblico sia il download dei contenuti vengono automaticamente considerati violazione del copyright per il solo fatto di aver generato una copia dell'opera nella memoria del computer. Occorre, però, ricordare che la legislazione britannica prevede la punibilità delle condotte illecite solo quando queste sono svolte con fini di lucro o se la gravità della violazione arrechi un danno tangibile al titolare del copyright, e comunque in presenza di dolo;

ad aprile 2010 la Gran Bretagna, dopo un lungo e travagliato iter parlamentare, ha adottato il Digital economy act (DEA), che stabilisce un meccanismo volto a garantire l'effettività della tutela giurisdizionale nei casi di reiterate violazioni del copyright, migliorando la tracciabilità e l'acquisizione di elementi probatori da addurre in giudizio, nonché attraverso l'introduzione di misure tecniche di carattere sanzionatorio a seguito dell'accertamento di gravi violazioni. A completamento di tale sistema, il DEA ha altresì riformato le procedure di appello previste per le controversie in materia di diritto d'autore, imponendo ad OFCOM, l'autorità regolatrice indipendente per le società di comunicazione, l'istituzione di un organismo indipendente, competente a conoscere in via para-giurisdizionale i ricorsi in appello degli utenti condannati sulla base del meccanismo proposto. Peraltro, nel caso dell'imposizione di misure tecniche di blocco, agli utenti è riconosciuto un ulteriore mezzo di tutela giurisdizionale attraverso la possibilità di avvalersi di un doppio grado di giudizio (ricorso al First-tier Tribunal);

proprio recentemente, il Governo britannico ha rimesso in discussione il meccanismo dei provvedimenti inibitori affidato all'OFCOM relativo ai siti web;

alla luce di quanto riportato nei considerata, emerge chiaramente che prima di attribuire compiti alle Autorità amministrative occorre necessariamente il preventivo intervento del Parlamento, così come accaduto in Francia e Gran Bretagna, anche in considerazione dell'interesse che l'opinione pubblica ha dimostrato di nutrire nei confronti della questione;

anche la stessa Autorità, stante la delicatezza e il rilievo delle situazioni giuridiche potenzialmente coinvolte, ha segnalato al Governo e al Parlamento l'opportunità di una revisione complessiva delle norme sul diritto d'autore che risultano inadeguate allo sviluppo tecnologico e giuridico del settore;

nei due rami del Parlamento risultano essere stati depositati svariati disegni di legge di riforma della disciplina del diritto d'autore: A.S. 520, 590, 1757; A.C. 185, 1575, 2427, 2525, il cui esame nelle Commissioni competenti non è mai iniziato;

ritenuta la necessità che l'AGCOM sospenda l'iter di attuazione del provvedimento concernente l'esercizio delle competenze della stessa Autorità nell'attività di tutela del diritto d'autore sulle reti di comunicazione elettronica, al fine di permettere al Parlamento di avviare l'esame della riforma dell'intera disciplina del diritto d'autore,

impegna il Governo a sostenere l'avvio dell'esame dei disegni di legge in materia di riforma della disciplina del diritto d'autore nei quali, anche nell'ottica di rispondere alle indicazioni provenienti dalle istituzioni europee e dagli organismi internazionali dei quali l'Italia è parte, si afferma la necessità di un intervento normativo che faccia chiarezza sulla disciplina da applicare, alla luce della successione delle norme nel tempo e della diversa natura e gerarchia delle fonti normative nonché delle diverse caratteristiche di tutela che le varie tipologie di opere dell'ingegno recano e delle connesse posizioni giuridiche dei rispettivi titolari di diritti.