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Atto Senato

Risposta scritta pubblicata nel fascicolo n. 065
all'Interrogazione 4-02212

Risposta. - L'articolo 35 del Codice della navigazione prevede la possibilità che beni del demanio marittimo (aree o aree con insistenti manufatti) ritenuti non più utilizzabili per pubblici usi del mare dal Capo del Compartimento marittimo siano esclusi, con apposito decreto interdirigenziale emanato a compimento della preordinata procedura, dal demanio in parola e siano, quindi, trasferiti al patrimonio disponibile dello Stato beneficiando del meno assorbente regime giuridico connesso a tale nuova condizione, ossia la perdita dei caratteri solenni della inusucapibilità e dell'inalienabilità.

Tale procedimento per la dismissione di beni del demanio, pur essendo solitamente attivato su sollecitazione di chi (privato, società o ente) ha interesse all'acquisto dei beni medesimi una volta sclassificati poiché il venir meno del requisito dell'inalienabilità rende possibile la vendita dei beni ascritti al patrimonio disponibile, è da ascriversi tra i procedimenti d'ufficio.

Il caso di specie, tuttavia, rientra nell'ambito di una questione più generale, approfondita dal dicastero ormai sin dagli anni '60, per quanto attiene ai suoi aspetti giuridici, sulla quale si è giunti alla conclusione che la stessa dovesse essere impostata e risolta secondo i seguenti criteri di valutazione: a) la realizzazione da parte degli enti locali di opere di urbanizzazione quali strade, parcheggi, fa acquistare per legge (articolo 822 del Codice civile) alle aree demaniali marittime la natura di altro demanio (provinciale, comunale). Inoltre, l'utilizzazione pubblica del bene muta, passando da quella dei pubblici usi del mare a quella della viabilità e del traffico locale o degli altri usi estranei al demanio marittimo, quali tutti gli usi legati ad un contesto territoriale di centro urbano e cittadino; b) la veste formale di beni del demanio marittimo continua ad essere conservata, fino a quando non interviene, comunque, un provvedimento di sclassifica delle zone in discussione.

Ciò detto, il procedimento di sclassifica posto in essere, attesa la modifica morfologica delle aree demaniali a causa delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria (strade, fogne, reti di servizio eccetera), costituisce un necessario e dovuto adempimento da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti.

D'altra parte la vicenda della sclassifica si presenta speculare rispetto a quella costitutiva della demanialità, dato che la qualificazione di un bene come appartenente al demanio naturale dipende dalla presenza di caratteristiche intrinseche dello stesso e dalla sua destinazione agli usi pubblici del mare, entrambi dati obiettivamente non più presenti nella presente fattispecie.

L'estinzione della demanialità è stata collegata, nel procedimento in argomento, alla perdita da lungo tempo delle caratteristiche naturali che identificavano la porzione di area demaniale marittima di complessivi 26.066 metri quadrati denominata "Santa Teresa" come spiaggia, arenile eccetera.

Non vi sarebbe stata alcuna coerenza con una corretta interpretazione sistematica e puntuale delle norme codicistiche, se il Ministero si fosse pronunciato per la presenza di una demanialità marittima nell'area, in considerazione della presenza in profondità di acqua di mare. Tale circostanza non può assolutamente essere assunta come indice di demanialità di un'area.

È pacificamente ammesso, infatti, che l'insieme dei beni demaniali marittimi costituisce un numero chiuso, trattandosi di un elenco tassativo, per cui non possono ammettersi estensioni tali da farvi rientrare generi non considerati dai testi legislativi.

La stessa giurisprudenza ha elaborato a questo fine alcuni criteri tendenti a dettare indici rilevatori del carattere della demanialità; i criteri decisivi per stabilire se un'area rivierasca debba essere considerata appartenente al demanio marittimo sono i seguenti: a) che l'area sia normalmente coperta dalle mareggiate ordinarie; b) che anche se non sottoposta a mareggiate ordinarie sia stata in antico sommersa e tuttora utilizzabile per uso marino; c) che il bene sia necessariamente adibito ad usi attinenti alla navigazione come l'accesso, approdo, tiro in secco dei natanti, o la destinazione alla pesca, alla balneazione, anche solo allo stato potenziale.

Non rileva invece la natura geologica del terreno.

Nel caso di specie, invece, si è in presenza di una delle tantissime zone del territorio nazionale, ove sussistono vaste aree urbanizzate, che in un lontano passato (nel caso posto all'attenzione si parla di più di un secolo) erano da considerarsi arenili o zone paludose, e per le quali, pur essendo venuta obiettivamente meno la loro destinazione all'uso pubblico del mare, prima di ora non è mai intervenuto un formale provvedimento di cessazione della demanialità.

Sulla questione, in molti casi, il Ministero dell'economia e delle finanze, alla luce dell'articolo 1, comma 434, della legge n. 311 del 2004 (legge finanziaria per il 2005), che dispone che "le aree appartenenti al patrimonio ed al demanio dello Stato, sulle quali, dalla data di entrata in vigore della presente legge, i Comuni hanno realizzato opere di urbanizzazione di cui all'articolo 4 della legge 29 settembre 1964 n. 847, e successive, modificazioni, sono trasferite in proprietà, a titolo oneroso, nello stato di fatto e di diritto i cui si trovano, al patrimonio indisponibile del Comune che le richiede", ha addirittura ipotizzato per le aree demaniali marittime interessate da opere di urbanizzazione il venir meno delle necessità di preventiva sclassifica mediante l'apposito provvedimento di cui all'art. 35 del Codice della navigazione, verificandosi per le stesse una sorta di perdita di appartenenza ex lege dal demanio marittimo senza l'adozione da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di formalità particolari.

Ne discende che il comportamento amministrativo adottato da questo dicastero circa la necessità di un provvedimento di sclassifica già di per sé comprova, attesa la debita considerazione del particolare regime giuridico del demanio marittimo discendente dall'elencazione fatta dagli articoli 822 del Codice civile e 28 del Codice della navigazione - dal cui combinato disposto emerge il cosiddetto principio della continuità e contiguità della costa - il rigore e la particolare prudenza esercitata tesa ad evitare la sclassifica di una zona anche potenzialmente necessaria agli usi marittimi (diporto, navigazione, balneazione, pesca, turismo, eccetera).

Il non avere consentito il transito dei beni demaniali marittimi in località Santa Teresa nel patrimonio indisponibile del Comune a semplice richiesta dello stesso, bensì tramite il procedimento di sclassifica è in linea sia con le pertinenti disposizioni codicistiche sia con la prassi amministrativa da sempre eseguita dal Ministero.

In ogni caso, il procedimento di sclassifica ha ad oggetto esclusivamente l'accertamento della idoneità o meno del bene ad essere utilizzato per i pubblici usi del mare e non anche della futura utilizzazione che ne farà l'eventuale acquirente, che può anche non essere il soggetto che ha sollecitato l'avvio dell'istruttoria.

Per quanto concerne l'utilizzo successivo del bene da parte del Comune di Salerno, si precisa che: a) sia sotto l'aspetto tecnico che formale, l'utilizzo di un bene che ha mutato qualificazione giuridica a seguito del provvedimento di sclassifica, si pone del tutto al di fuori del procedimento di sdemanializzazione e non è riferibile ad alcuno degli atti previsti dal Codice della navigazione, né è di competenza di questa amministrazione, bensì del Ministero dell'economia e delle finanze; b) il contenuto di accordi o di atti di disponibilità del bene di cui questa amministrazione non è stata parte, in quanto stipulati tra Comune e soggetti terzi, si riferiscono ormai ad una zona posta fuori dal demanio marittimo; c) nel delineato contesto le nonne recate dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), come modificato dal decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, in relazione al paesaggio) e dal decreto legislativo 23 marzo 2008 n. 63, nonché le leggi regionali susseguitesi nel tempo, rendono il Ministero completamente incompetente ed estranea alla questione in ordine all'utilizzo dell'area successivamente alla sclassifica; d) anche per quanto concerne il rischio idrogeologico, va ricordato che la materia è di competenza delle Regioni, delle Province e dei Comuni ed, in via residuale, per i grandi rischi, di altre amministrazioni ed enti dello Stato, ai quali spetta, conseguentemente, valutare i possibili effetti idrogeologici di opere edilizie che il Comune di Salerno, sotto la propria responsabilità, intendesse realizzare nell'area in questione.

Infine, in merito alle modalità e ai termini della vendita dell'area al Comune di Salerno sono stati chiesti elementi al Ministero dell'economia e delle finanze che ha riferito quanto segue.

Con contratto di vendita in data 27 settembre 2007 a rogito del Segretario del Comune di Salerno sono state vendute al Comune in questione, ai sensi dell'articolo 1, commi 434 e 435, della legge n. 311 del 2004, con vincolo decennale di inalienabilità, le aree demaniali marittime urbanizzate site in località Santa Teresa, aventi una superficie complessiva di 25.882 metri quadrati, sdemanializzata con decreto interdirettoriale sottoscritto in data 4 giugno 2007, al prezzo di 955.978 euro previo pagamento da parte del Comune medesimo dell'importo di 182.587 euro a titolo di indennizzi pregressi, importi determinati secondo i criteri previsti nei citati commi 434 e 435.

Essendo una quota pari a 4.985 metri quadrati delle suddette aree acquistate dal Comune ricompresa in un vasto progetto di sistemazione e riqualificazione urbanistico-architettonica dell'area denominata Santa Teresa ricadente nel comparto fronte del mare, il Comune di Salerno ha chiesto all'Agenzia del demanio (Ministero dell'economia) di liberare dal vincolo decennale di inalienabilità la sola quota di 4.985 metri quadrati, al fine di destinare la stessa alla realizzazione di una parte del complesso edificatorio denominato "Crescent".

Visto il parere reso dall'Avvocatura generale dello Stato in data 24 febbraio 2009, la suddetta quota di 4.985 metri quadrati è stata espunta dal citato atto di vendita del 27 settembre 2007 e contestualmente riacquisita dal Comune senza vincolo di inalienabilità e con le modalità e le prescrizioni di cui all'articolo 1, comma 437, della legge n. 311 del 2005, al prezzo di mercato di 10.520.000 euro.

MATTEOLI ALTERO Ministro delle infrastrutture e dei trasporti

12/01/2010