• Testo ODG - ORDINE DEL GIORNO IN COMMISSIONE

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Atto a cui si riferisce:
S.0/02071/023/ ... [Comuni e Patto di Stabilità]



Atto Senato

Ordine del Giorno 0/2071/23/0105 presentato da VIDMER MERCATALI
giovedì 18 marzo 2010, seduta n. 004

Il Senato,
in sede di esame del disegno di legge di conversione in legge del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, recante interventi urgenti concernenti enti locali e regioni;
premesso che:
in una recente audizione parlamentare la Corte dei conti ha rilevato che: «l'esame dei risultati delle gestioni economiche e finanziarie degli enti locali evidenzia, negli ultimi esercizi, un netto miglioramento del contributo da questi offerto al riequilibrio della finanza pubblica; miglioramento che si accompagna tuttavia al confermarsi di vecchi squilibri e all'emergere di crescenti criticità. Nel biennio 2007-2008 - l'ultimo per il quale si dispone di dati di consuntivo - il disavanzo delle amministrazioni locali, secondo la definizione di contabilità nazionale, è stato contenuto in entrambi gli anni nello 0,2 per cento del PIL (...). Il risultato appare nettamente più favorevole di quanto previsto nei documenti programmatici. Esso è, tuttavia, derivato da tendenze di fondo della spesa e delle entrate non prive di connotazioni negative. Perdura, infatti, la dinamica sostenuta delle spese correnti al netto degli interessi (nel 2008, in particolare, connessa agli effetti di importanti rinnovi contrattuali) e, per converso, la flessione, ormai cronica, delle spese per investimenti. Sul fronte delle entrate, il rallentamento delle imposte indirette, determinato dagli sgravi e dalle esenzioni approvate dal Parlamento (IRAP e ICI), è solo in parte compensato dal gettito, ancora in aumento (nel biennio 2007-2008) delle addizionali sulle imposte dirette. Aumentano, di conseguenza, in misura notevole i trasferimenti pubblici»;
«le amministrazioni comunali hanno ottenuto, nel complesso, i risultati migliori in termini di saldi»: «i comuni hanno dimezzato il disavanzo (rispetto al 2007), passando da 2,3 miliardi a 1,1 (dal -0,2 al -0,1 per cento del PIL)», nonostante «le distorsioni indotte dall'esigenza di rispettare i vincoli imposti dal patto di stabilità interno: l'obiettivo, infatti, nella generalità dei casi viene centrato, ma con correzioni non soddisfacenti delle tendenze strutturali della spesa»; la situazione finanziaria degli enti locali appare drammatica («il dato negativo, in forte peggioramento, del saldo economico finanziario corrente conferma per i comuni l'incapacità di finanziare con le sole entrate correnti, oltre che le correlate spese, la quota capitale dei prestiti in scadenza») e insieme paradossale: a fronte di un avanzo di amministrazione in netta crescita soprattutto nel Nord la quota disponibile di tale avanzo per finanziare nuovi investimenti si va riducendo in misura percentuale («il dato dell'avanzo di amministrazione risulta sostanzialmente positivo, ma con un andamento leggermente decrescente della parte disponibile, che è quella che potrebbe sostenere nuove decisioni di spesa»);
«l'andamento delle entrate tributarie nei comuni si manifesta in calo deciso, perdendo rilievo il ruolo trainante dei tributi propri, in quanto il gettito dell'ICI, a seguito della esclusione delle abitazioni principali, flette drasticamente», stante anche «la reintroduzione (articolo 1, comma 7 del decreto-legge n. 93 del 2008) del blocco della leva fiscale». La perdita relativa all'ICI è «particolarmente elevata nelle aree del Nord». «Tale situazione ha comportato una flessione del livello di autonomia tributaria», che appare in contraddizione con la proclamata volontà di dare attuazione al federalismo fiscale;
«le difficoltà nell'erogazione della spesa di investimento connesse anche alla disciplina del patto, determinano un netto scostamento tra impegni (in crescita) e pagamenti per investimenti (in calo). Vigendo le attuali limitazioni, la forbice tra impegni e pagamenti è tendenzialmente destinata a permanere»;
«ad un decennio dalla sua introduzione il Patto di stabilità interno (...) si è tradotto in obiettivi a volte difficilmente sostenibili e, di frequente, con effetti distributivi non coerenti con le reali condizioni economiche degli enti»; anche la nuova versione del Patto genera effetti distorsivi e gravi anomalie, quali «la mole crescente di residui passivi sia di parte corrente che capitale, l'impossibilità di utilizzare l'avanzo di amministrazione, la difficoltà per gli enti con saldi base particolarmente favorevoli di migliorare performance difficilmente ripetibili»; «con il nuovo blocco all'autonomia impositiva, disposto dal decreto-legge n. 93 del 2008, e confermato dal decreto-legge n. 112 del 2008, il meccanismo del Patto torna ad approssimarsi al tetto di spesa», con la conseguenza di deprimere fondamentalmente la spesa per investimenti, che appare come l'unica componente comprimibile;
le misure assunte dal Governo nel corso del 2009 per riqualificare la spesa e dare maggior impulso agli investimenti hanno «avuto, finora, effetti piuttosto limitati rispetto alle aspettative; gli investimenti, in particolare, non hanno mostrato segnali di ripresa (...). Si accentua il calo delle spese in conto capitale (in termini di cassa): dal -2,6 per cento del 2007 al -8,5 per cento del 2008», dato a cui si associa nel 2008 «una notevole flessione del tasso di incremento delle entrate complessive in conto competenza», che «sembra costituire un primo indizio importante delle difficoltà di tenuta futura delle entrate. E, di conseguenza, del possibile cedimento di un fattore decisivo per il rispetto del Patto di stabilità interno e per la riduzione del disavanzo complessivo degli enti»;
in particolare, inferiore alle attese si è rivelata «anche la modifica introdotta con l'articolo 9-bis del decreto-legge n. 78 del 2009, che consente di escludere dalle spese finali rilevanti per il Patto i pagamenti in conto capitale eseguiti fino al 31 dicembre 2009, nei limiti di un ammontare pari al 4 per cento della massa di residui totali di spesa per investimenti rendicontati nel 2007»: anche se l'alleggerimento dei vincoli è di rilievo a livello aggregato, a livello di singoli enti determina effetti molto differenziati: «la misura produce un bonus di spesa per investimenti pari, in media, a 30 euro pro-capite, valore che sale a 54 euro nei Comuni di maggiori dimensioni. La collocazione territoriale, invece, mostra una media di circa 22 euro al Nord, 36 al Centro e 41 al Sud»; vi è dunque il rischio «di alimentare ulteriori distorsioni, assecondando un progressivo calo della dotazione infrastrutturale o incidendo sugli equilibri economico finanziari degli enti per la difficoltà», da un lato, «di prevedere un meccanismo in grado di tener conto delle differenti caratteristiche di un universo di riferimento molto ampio (oltre 2.400 enti) e con caratteristiche gestionali e strutturali molto differenziate», dall'altro «di individuare, attraverso criteri selettivi uniformi, i soggetti meritevoli di maggiori tutele o con una più elevata capacità di promuovere e gestire attività di investimento», come dimostra «il recente decreto sulla premialità agli enti locali che interessa oltre 1.430 enti sui 2.400 soggetti al Patto, ricomprendendo tra questi anche quelli che presentano situazioni finanziarie nei fatti problematiche»;
quanto rilevato dalla Corte trova conferma nei dati (sia pure ancora provvisori e riferiti al 90 per cento degli enti soggetti al Patto) relativi ai comuni non rispettosi del Patto 2009, i quali risultano concentrati nel Nord del Paese: il 65 per cento (131 su 200, di cui 61 in Lombardia, 44 in Veneto e 14 in Piemonte), mentre 16 sono localizzati nel Centro, 53 al Sud e 16 nelle Isole; dei 44 comuni del Veneto (la regione con la percentuale di sforamento più elevato, pari al 17 per cento dei comuni soggetti al Patto), il 43 per cento di essi è situato in provincia di Treviso, dato questo assai significativo se posto in connessione con quello dei trasferimenti erariali (contributi correnti): a fronte di un valore medio pro-capite a livello nazionale di euro 249,09, il Veneto riceve una media pro-capite di euro 195,27 (il dato più basso fra quello delle regioni a statuto ordinario, pari a meno 18,7 per cento) e il dato medio dei comuni della provincia di Treviso è pari ad euro 162,09 di contributi correnti pro-capite, il più basso nel Veneto, pari a meno 32,5 per cento rispetto alla media nazionale (dati relativi al 2009 forniti dalla direzione centrale della finanza locale presso il Ministero dell'interno);
questi dati - come ha avuto modo di illustrare nell'ambito della predetta indagine conoscitiva il dottor Giancarlo Verde, direttore della direzione centrale della finanza locale del Ministero dell'interno - dimostrano che ancora scontiamo gli effetti dei decreti Stammati del 1979: in quel periodo storico, infatti, si scelse di passare da un sistema a piè di lista a un sistema più mirato di assegnazione agli enti locali. Si scattò, allora, una fotografia della situazione, che era un po' particolare: fino a quegli anni, chi più spendeva andava in disavanzo e lo Stato rimborsava l'entità del mutuo che l'ente contraeva per chiudere il disavanzo del bilancio; quel contributo, però, è rimasto anche dopo la chiusura del mutuo. Con il decreto legislativo n. 504 del 1992, istitutivo dell'ICI, si provò a tamponare gli effetti negativi dei decreti Stammati, ma si trattò di un «tentativo» che rimase sulla carta. Addirittura, come nel caso del successivo decreto legislativo n. 244 del 1997, si trattò di norme che sono state «fermate» per precisa disposizione legislativa. Questi due provvedimenti per la loro tipologia furono definiti i «decreti Robin Hood» perché si trattava di riforme fatte a parità di stanziamento statale, che toglievano a qualcuno (gli enti con più elevati trasferimenti) per dare a qualcun altro (gli enti sottodotati), ma di essi è rimasto in piedi solamente l'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo n. 244 del 1997, che impone di riequilibrare chi è sotto dotato di risorse. Tuttavia, nel 2009, a trent'anni dal decreto Stammati, abbiamo ancora 2935 comuni che sono al di sotto della loro media di fascia e dunque sotto dotati di risorse. Certo, non è detto che versi in condizioni ottimali chi è sopra la media, ma sicuramente sta male chi è sotto la media;
un recente studio ha dimostrato che i trasferimenti erariali ai comuni del Veneto, lungi dall'essere riequilibrati (pur essendo i più bassi pro-capite in Italia), hanno subito un'ulteriore riduzione dal 2003 al 2009 pari al 21,50 per cento, tenuto conto anche del mancato ristoro integrale dell'ICI sulla prima casa, oltre ad aver sopportato una perdita del potere d'acquisto superiore al 13 per cento; tra i principi stabiliti per la fase transitoria per gli enti locali dalla legge delega n. 42 del 5 maggio 2009 in materia di federalismo fiscale vi è quello dell'«esigenza di riequilibrio delle risorse a favore degli enti locali sotto dotati in termini di trasferimenti erariali ai sensi della normativa vigente rispetto a quelli sovradotati» e quello di garantire «il superamento della spesa storica» (vedi lettere c) ed e), comma 1, articolo 21),
impegna il Governo:
a considerare nella produzione normativa la condizione specifica degli enti sottodotati di risorse, affinché tutti gli interventi legislativi sulla finanza locale contribuiscano al riequilibrio delle risorse anziché ad accrescere il divario tra enti sotto dotati ed enti eccedentari;
ad adottare ulteriori iniziative, anche normative, volte a non applicare la riduzione del contributo ordinario previsto dal provvedimento in esame agli enti locali che risultino sotto dotati per trasferimenti erariali ordinari e consolidati, per abitante, inferiori alla media pro-capite della fascia demografica di appartenenza, i quali abbiano registrato nell'ultimo quinquennio un incremento della popolazione residente non inferiore al 5 per cento, presentino un volume complessivo della spesa per il personale in servizio inferiore al parametro obiettivo valido ai fini dell'accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario ridotto del 15 per cento, ed evidenzino un rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente non superiore a quello determinato per gli enti in condizioni di dissesto della rispettiva classe demografica, ridotto del 20 per cento;
in considerazione della crisi economico-finanziaria e nelle more dell'attuazione del federalismo fiscale, a non applicare le sanzioni di cui ai commi 20 e 21 dell'articolo 77-bis e di cui al comma 10 dell'articolo 61 del decreto-legge n. 112 del 2008, agli enti locali riconosciuti sottodotati ai sensi dell'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo n. 244 del 1997, in caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno per l'anno 2009 relativamente ai pagamenti concernenti spese per investimenti effettuati nei limiti delle disponibilità di cassa e degli equilibri di bilancio a fronte di impegni regolarmente assunti ai sensi dell'articolo 183 del testo unico degli enti locali, ove tali enti: a) abbiano avuto nel periodo 31 dicembre 2004-31 dicembre 2009 un incremento della popolazione residente non inferiore al 5 per cento sulla base dei dati registrati in anagrafe; b) presentino un volume complessivo della spesa per il personale in servizio non superiore al parametro obiettivo valido ai fini dell'accertamento della condizione di ente strutturalmente deficitario, ridotto del 15 per cento; c) presentino un rapporto medio tra dipendenti in servizio e popolazione residente per classe demografica inferiore a quello determinato per gli enti in condizione di dissesto dal decreto del Ministro dell'interno 9 dicembre 2008, in attuazione dell'articolo 263, comma 2, del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 ridotto del 20 per cento; d) abbiano rispettato il patto di stabilità per almeno tre annualità nel quinquennio 2004-2008;
a consentire, in considerazione della crisi economico-finanziaria, ai comuni che non abbiano rispettato il patto di stabilità nell'anno 2009, quando siano riconosciuti sottodotati ai sensi dell'articolo 9, comma 3, del decreto legislativo n. 244 del 1997, di poter comunque impegnare per l'anno 2010 spese correnti per servizi sociali e per la sicurezza urbana, nonché per manutenzione ordinaria relativa ad edifici comunali e scolastici e alla viabilità, quantomeno in misura non superiore all'importo annuale dei corrispondenti impegni effettuati nell'ultimo esercizio;
contestualmente alla disapplicazione delle sanzioni per gli enti sotto dotati con i menzionati requisiti, a rideterminare la percentuale di cui al comma 23 dell'articolo 77-bis del decreto-legge n. 1127 del 2008, per l'anno 2010 con il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze di cui al comma 26 del medesimo articolo, escludendo in ogni caso dal meccanismo di premialità gli enti in condizioni di dissesto ai sensi del Titolo VIII, Capo I, del testo unico sull'ordinamento degli enti locali, in modo che a livello di comparto sia assicurata piena neutralità finanziaria agli interventi in materia di sanzioni e di premialità degli enti;
ad adottare ulteriori iniziative normative volte a disporre in ogni caso opportune modifiche legislative affinché il taglio del contributo ordinario, previsto dall'articolo 1 del presente provvedimento, non sia applicato in proporzione alla popolazione residente, bensì in proporzione alla spesa effettivamente sostenuta dal singolo ente per gli organi istituzionali, certificata dagli enti medesimi con modalità e criteri stabiliti con decreto del ministro dell'interno;
in ogni caso ad assicurare un'equa ripartizione della riduzione del contributo ordinario previsto dal decreto in esame, disponendo, con un'adeguata integrazione legislativa, e secondo modalità e criteri stabiliti con il previsto decreto del Ministro dell'interno, che entro il 30 aprile dell'anno di riferimento, gli enti locali possano trasmettere adeguata certificazione della riduzione di spesa effettivamente conseguita a norma dell'articolo 2, commi 183, 184 e 185, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, al Ministero dell'interno; a garantire altresì che entro il 30 giugno del medesimo anno il Ministro dell'interno, con proprio decreto, emanato di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, provveda a stabilire criteri e modalità per il rimborso agli enti locali della minore mancata riduzione di spesa certificata;
a prevedere opportune integrazioni legislative affinché nel saldo finanziario utile ai fini del patto di stabilità non siano considerate, oltre alle risorse provenienti direttamente o indirettamente dall'Unione europea, anche le risorse provenienti da lasciti o donazioni di persone fisiche o enti privati per la realizzazione di opere pubbliche;
a prevedere altresì che siano esclusi dal saldo utile ai fini del Patto di stabilità gli interventi realizzati dagli enti locali per la messa in sicurezza degli edifici scolastici, per la bonifica degli edifici pubblici dall'amianto, per la salvaguardia idraulica ed idrogeologica del territorio e per la messa in sicurezza della viabilità di competenza, come previsto per le spese relative ai grandi eventi ex articolo 5-bis, comma 5, del decreto-legge n. 343 del 2001;
a sbloccare i residui passivi nei bilanci degli enti locali, per favorire il rimborso dei crediti delle imprese fornitrici degli enti in ottemperanza anche alle citate raccomandazioni dell'Unione europea, il completamento e l'avvio di nuove opere infrastrutturali, con significativi effetti anticiclici; ad adottare quanto prima le necessarie iniziative di carattere legislativo e amministrativo per riformare il patto di stabilità e di crescita interno, fissando obiettivi equi e sostenibili, che tengano conto di parametri che consentano di misurare l'effettiva virtuosità degli enti locali, accelerando, anche a tal fine, l'attuazione del federalismo fiscale;
nei comuni soggetti al Patto di stabilità, a dare facoltà ai comuni di prevedere, nello statuto, la figura del difensore civico, a condizione che allo stesso sia conferito un trattamento economico non superiore al 30 per cento dell'indennità lorda di carica prevista per gli assessori dei comuni medesimi;
a prevedere, nei medesimi comuni, che il sindaco e il presidente della provincia possano conferire al segretario le funzioni di direttore generale, affinché provveda ad attuare gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell'ente e sovrintenda alla gestione dell'ente perseguendo livelli ottimali di efficacia ed efficienza.
(0/2071/23/0105)
MERCATALI, BIANCO, BARBOLINI, ADAMO, BASTICO, CECCANTI, DE SENA, INCOSTANTE, MAURO MARIA MARINO, SANNA, VITALI, CARLONI, GIARETTA, LEGNINI, LUMIA, LUSI, MILANA, MORANDO, ROSSI NICOLA