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XVI LEGISLATURA

CAMERA DEI DEPUTATI

N. 2085

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PROPOSTA DI LEGGE d'iniziativa dei deputati MARGIOTTA, REALACCI, MARIANI, LUSETTI, LUONGO, MANTINI, GRASSI, OLIVERIO, BOCCI, BORDO, CECCUZZI, LAGANÀ FORTUGNO, BONINO, RAZZI, TORRISI, LARATTA, BENAMATI, RIGONI, CESARE MARINI, MARIO PEPE (PD), ESPOSITO, BURTONE, CODURELLI, PICCOLO, FADDA, GIBIINO, GINOBLE, SARDELLI Nuove disposizioni concernenti i criteri per la determinazione dei trasferimenti erariali destinati ai comuni e misure di perequazione in favore dei comuni soggetti a decremento demografico Presentata il 21 gennaio 2009

      

Onorevoli Colleghi! - La problematica della situazione anomala in ordine all'entità dei trasferimenti erariali da parte dello Stato ai comuni risale a parecchi anni orsono.
      In particolare risale al decreto-legge cosiddetto «Stammati 1» (decreto-legge n. 2 del 1977, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 62 del 1977) la nascita del finanziamento degli enti locali sulla base del criterio della «spesa storica», ossia del ripiano del fabbisogno denunciato da ogni singolo ente in ordine alle proprie spese, prescindendo dall'analisi della loro consistenza e del loro utilizzo.
      È così che si sviluppò un sistema perverso di gestione pubblica basato sul criterio della «spesa storica», potendo gli enti locali programmare le proprie spese imputando sul bilancio di previsione un ammontare di spesa pari a quello degli anni passati.
      Il decreto-legge n. 946 del 1977, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 43 del 1978, il cosiddetto «Stammati 2», avrebbe dovuto essere un provvedimento temporaneo limitato al solo 1978, poiché si pensava che entro un anno si sarebbe potuta varare la riforma della finanza locale. In realtà per anni si è fatto ricorso ad altri decreti-legge che mantennero il criterio della «spesa storica» per le erogazioni statali.
      Tale criterio della «spesa storica», come parametro di riferimento delle erogazioni statali, ha cristallizzato differenze tra enti locali cui si è cercato di ovviare con una politica perequativa che tendeva a eliminare i valori massimi e minimi dei trasferimenti pro capite agli enti locali attraverso l'utilizzo di un apposito fondo.
      È possibile constatare che l'effetto (profondamente negativo dell'aver ancorato i trasferimenti della «spesa storica», degli enti locali e l'aver proceduto, anno dopo anno, con aumenti sul piano della congruità, rispetto ai fabbisogni dei medesimi enti locali, è stato quello di aver deresponsabilizzato gli amministratori locali.
      La sperequazione tra gli enti locali più prodighi, spesso più inefficienti, e gli enti locali che rispettavano i vincoli di bilancio fu presto evidente e ciò indusse il legislatore, negli anni seguenti, a ricercare criteri alternativi a quello della «spesa storica» attraverso l'istituzione di un fondo perequativo.
      Le risorse finanziarie statali assegnate ai comuni in aggiunta ai trasferimenti del 1983 sarebbero confluite in un fondo di perequazione, ripartito sulla base di diversi criteri e, per quello che qui interessa specificatamente, sulla base della popolazione residente, ponderata con un «peso» tra 1 e 2, a seconda della classe demografica di appartenenza.
      Allo stato la situazione di alcuni comuni è diventata insostenibile a causa del crescente incremento demografico e dell'esiguità degli adeguamenti annuali e pluriennali dei trasferimenti.
      Il paradosso è che ai problemi che affliggono i comuni colpiti da spopolamento demografico fanno da contraltare quelli che riguardano i comuni interessati da un'eccessiva crescita demografica.
      Si precisa che la situazione in cui versano questi ultimi è tale che i trasferimenti erariali, determinati originariamente prendendo a base la «spesa storica» e successivamente consolidati negli anni, non sono più in linea con i trasferimenti in favore dei comuni di pari dimensioni demografica e territoriale.
      Nonostante i comportamenti virtuosi messi in campo, in termini di sana gestione, di equilibrata imposizione fiscale locale e di ottimizzazione dell'utilizzo del personale, tali comuni risultano nella banca dati del Ministero dell'interno come enti sottodotati e a tale fine, pur beneficiando della ripartizione dei fondi a questo scopo destinati, non hanno mai raggiunto un effettivo riallineamento.
      Sono pervenute richieste ufficiali, da parte di numerosi sindaci, di aggiornamento dei criteri sui trasferimenti erariali che tengano conto della nuova distribuzione demografica della popolazione residente e di altri parametri connessi al conseguente accresciuto livello di servizi che viene richiesto.
      Allo stato risulta grave la situazione che deriva dall'inadeguatezza dei criteri di assegnazione dei trasferimenti erariali che non tengono conto della nuova distribuzione demografica ma che, invece, continuano a privilegiare i grandi centri, nonostante si registri, oramai, una costante tendenza all'emigrazione da questi verso le città adiacenti alle aree metropolitane.
      Si ricorda che per iniziativa dell'Osservatorio per la contabilità e la finanza pubblica del Ministero dell'interno è stato predisposto e approvato il decreto legislativo n. 244 del 1997, che aveva introdotto nuovi criteri di assegnazione dei trasferimenti prevedendo, ad esempio, che gli indicatori determinanti della spesa erano considerati «per i servizi alle persone gli elementi fisici derivanti dalla popolazione e dalle relative classi di età, con ponderazione in funzione dell'usufruibilità dei servizi (lettera a) del comma 7 dell'articolo 3). Ma tale decreto, dopo una brevissima applicazione, è stato definitivamente sospeso per effetto della legge n. 448 del 2001, mantenendo in vigore i vecchi criteri e conseguentemente inalterate le sperequazioni che ne avevano determinato l'approvazione. Pertanto in conseguenza di questa perdurante situazione si rende necessario approvare una normativa che provveda alla perequazione dei trasferimenti.

indice del documento

PROPOSTA DI LEGGE Capo I FINALITÀ Art. 1.

      1. La presente legge, nel rispetto della Costituzione, ha lo scopo:

          a) di affrontare il problema dei trasferimenti erariali ai comuni virtuosi che, pur in presenza di un incremento demografico, continuano ad avere risorse inferiori rispetto alla fascia demografica di appartenenza;

          b) di superare il criterio della spesa storica, come definito dal decreto-legge 29 dicembre 1977, n. 946, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1978, n. 43, con un riassetto normativo che consenta di operare una perequazione di legge attraverso un sistema di aggiornamento automatico annuale;

          c) di salvaguardare un rapporto il più possibile equilibrato tra comuni densamente abitati e comuni in via di spopolamento definendo un principio di perequazione.

Capo II DISPOSIZIONI CONCERNENTI L'INDIVIDUAZIONE DELLA NUOVA SPESA STORICA DI RIFERIMENTO E MODALITÀ DI AGGIORNAMENTO Art. 2.

      1. Considerato che la spesa storica, come definita dal decreto-legge 29 dicembre 1977, n. 946, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1978, n. 43, non

risponde alla realtà demografica dei comuni e alle loro esigenze e che è necessario tenere conto dei dati demografici dell'ultimo censimento effettuato dall'Istituto nazionale di statistica nel periodo settembre 2000-giugno 2001 e dei cambiamenti intervenuti dopo l'entrata in vigore della moneta unica europea, la nuova spesa storica di riferimento per tutti i comuni è quella definita dal bilancio consuntivo dell'anno 2003. Art. 3.

      1. L'entità dei trasferimenti erariali in favore dei comuni è annualmente incrementata di una percentuale pari alla percentuale di nuovi abitanti per i comuni che presentano un incremento demografico positivo certificato, e che registrano annualmente un incremento della popolazione.
      2. I comuni soggetti a decremento demografico che provvedono, attraverso la realizzazione di una politica di accoglienza adeguata, a un incremento della loro popolazione hanno diritto, oltre all'incremento percentuale di cui al comma 1, anche a un contributo premiale una tantum pari al doppio dell'importo dovuto per la percentuale di incremento demografico sul trasferimento erariale da attribuire nell'anno successivo a quello dell'avvenuto incremento.
      3. I benefìci di cui ai commi 1 e 2 non spettano ai comuni che non hanno salvaguardato gli equilibri di bilancio o che non hanno rispettato gli obiettivi del patto di stabilità interno.

Capo III DISPOSIZIONI CONCERNENTI LE MODALITÀ DI PEREQUAZIONE PER I COMUNI SOGGETTI A DECREMENTO DEMOGRAFICO Art. 4.

      1. Al fine di agevolare uno sviluppo armonico del territorio nazionale e tenuto conto delle differenze che caratterizzano

la realtà sociale, economica e demografica, la presente legge prevede:

          a) che il trasferimento erariale in favore dei comuni soggetti a decremento demografico non può scendere al di sotto di quello previsto in base al criterio della spesa storica, come definito dal decreto-legge 29 dicembre 1977, n. 946, convertito, con modificazioni, dalla legge 27 febbraio 1978, n. 43, pur in presenza di un sensibile decremento demografico;

          b) l'istituzione di un fondo perequativo da utilizzare per i comuni di cui alla lettera a) al fine di coprire le eventuali perdite derivanti dall'applicazione del criterio previsto ai sensi della presente legge;

          c) in favore dei comuni di cui alla lettera a) la concessione di un contributo una tantum per la gestione di servizi essenziali in forma associata. Il valore e le modalità di erogazione di tale contributo sono stabilite con apposito regolamento del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con i Ministri competenti.